Het aanpakken van hardnekkige problemen
Een bijdrage vanuit “dialoog”: de kunst van het “samen denken”
Inleiding
Hardnekkige problemen kleuren op dit moment de agenda van de overheid. In dit stuk breek ik in de eerste plaats een lans voor een manier van kijken naar hardnekkige problemen als een uiterst welkome feedback op het denken, organiseren en handelen van de overheid, feedback die ons veel kan leren over de manier waarop we werken en zouden kunnen werken. Ik doe dat aan de hand van “de ladder van complexiteit” die een typologie aanreikt van de overheid. Vervolgens ga ik in op ons denken en onze intenties als “de architectuur van het onzichtbare” die sterk richting geeft aan de structuren die we zichtbaar maken en de processen die we ontwerpen om onze organisaties te veranderen. Een ander artikel is gewijd aan “Dialoog, de kunst van het samen denken”, als één van de hulpmiddelen om met name de architectuur van het onzichtbare hanteerbaar te maken en dat daarmee helpt om leiding te geven aan de veranderingsprocessen die noodzakelijk zijn om hardnekkige problemen het hoofd te bieden.
Problemen als feedback op onze denkbeelden
In vrijwel alle sectoren van het maatschappelijk leven komen ze voor, problemen die volstrekt resistent lijken tegen elke vorm van beleid. Files, jeugdcriminaliteit, WAO, klimaatproblemen, zijn voorbeelden van dit soort hardnekkigheden. In het Frans wordt onderscheid gemaakt tussen “probleem” (oplosbaar) en “problematiek” (niet oplosbaar, mogelijk wat te verzachten, maar je moet er maar mee leren leven). Problematiek, ofwel hardnekkige problemen, wordt vaak gezien als “falen”. Het gaat dan om het falen van beleidsmakers om maatschappelijke processen succesvol te beïnvloeden in de gewenste richting.
Misschien moet deze stelling worden omgekeerd en zijn dit soort problemen juist een teken van succes van het beleid tot nu toe. Om een individualistische metafoor te gebruiken: Als mensen roken of snoepen als reactie op stress, dan zijn overgewicht van snoepers en gezondheidsproblemen van rokers ook te zien als de spiegel van het succes waarmee ze hebben leren omgaan met stress en niet alleen als een setje symptomen van eenvoudig te bestrijden slechte gewoonten.
De meest logische primaire reactie op stress en problemen is het aanpakken ervan en het verzamelen van informatie erover. Het is een wat minder natuurlijke reactie om ze te zien als feedback op wat er tot nu toe aan beleid is ontwikkeld en geïmplementeerd. Feedback dus op de manier waarop we tot nu toe over zaken denken en dat denken vertalen in maatregelen.
Voorbeeld:
We zien “brand” als gevaarlijk, vernietigend en we hebben geleerd brand te bestrijden of zelfs tot op zekere hoogte te voorkomen. Zo hebben de beheerders van de nationale parken in de Verenigde Staten een grote staat van dienst opgebouwd in het bestrijden en voorkomen van branden. Ze kenden de patronen waarin ze zich voordeden. Deels door natuurlijke oorzaken, maar ook in toenemende mate door het recreatief gebruik van de parken. Ook werd de druk om brand te bestrijden groter, niet alleen om het toenemend besef van de waarde van dit natuurlijke erfgoed, maar ook door de waarde van opstallen en voorzieningen die zich in en direct om de parken bevonden en de mate waarin zich permanent personen in en direct om de parken bevonden door hun werk of de aantrekkelijkheid om er te wonen. Een probleem dat zich voordeed was dat de branden die ontstonden steeds groter en onbeheersbaar werden en er was dan ook grote druk om met meer en steeds zwaarder materieel te werken en steeds strengere voorschriften te ontwikkelen voor het gedrag van mensen in het park. Na verloop van tijd werd echter duidelijk dat naarmate de tussenpozen tussen branden in een bepaald gebied groter werden, de hoeveelheid brandbaar materiaal (dood hout e.d.) steeds groter werd en als dat een keer vlam vat is er geen houden meer aan. Bovendien werd ontdekt dat bepaalde soorten planten (zoals de spectaculair hoge Metasequoia) zich alleen voortplanten nadat branden de harde schil om de vrucht hebben aangetast. Het werd duidelijk dat kleine branden niet alleen grote rampen voorkomen, maar ook bijdragen aan het in stand blijven van de rijkdom van de natuur in die gebieden. Het probleem zat dus niet in het falen om de natuur onder controle te houden, het probleem lag in “ons denken” over branden en de manier waarop we daarmee op grond daarvan hebben leren omgaan, organisaties hebben gebouwd en legitimiteit voor ons handelen hebben ontwikkeld.
Einstein heeft ooit gezegd dat je problemen nooit kunt oplossen vanuit het denken dat ze heeft veroorzaakt of ontdekt. Als dat waar is (en het bovenstaande voorbeeld lijkt dat aan te tonen) zijn problemen (en dan bedoel ik niet die categorie problemen die met logica en rekenen e.d. zijn op te lossen) ook een aanleiding om kritisch na te gaan “hoe we denken”. In ieder geval bouwen we, of liever scheppen we, op basis van dat denken organisaties en handelen we. Als dat waar is, betekent iedere doorbraak in ons denken een aanleiding en noodzaak op om ons anders te organiseren en anders te handelen. Laten we daarvoor de draad die dit voorbeeld aanreikt iets verder ontrafelen
Toenemende complexiteit: gedaanten van de overheid
Met het voorbeeld van de brandbestrijders in Amerika’s nationale parken in gedachten wil ik een zestal niveaus van complexiteit langslopen, niveaus van denken over problemen en de mate van complexiteit die in de beschouwing wordt betrokken. Het leidt tot een typologie van actie- en reactiepatronen waarin een goed beschouwer een aantal gedaanten van de overheid kan herkennen en dan ook sterk gekoppeld is aan harde systematische kenmerken van overheidsoptreden. Aan de hand hiervan wil ik in de volgende paragraaf iets zeggen over de weerbarstigheid van veranderingsprocessen in de overheid. Ik zal het voorbeeld nu hier en daar toespitsen op het milieubeleid in Nederland.
Reageren op gebeurtenissen en situaties (reactief)
Het simpelste niveau is dat van de brandenblussers: het brandt en dus … De eerste contouren van het milieubeleid waren reageren op grote incidenten in de bodemverontreiniging (Lekkerkerk) en waterverontreiniging. Het gaat gepaard met duidelijk en geruststellend handelen, het kwaad wordt bestreden waar het opduikt. Het leidt tot en doet beroep op simpel gezag door zichtbaar handelen
Onderkennen en beïnvloeden van patronen in de gebeurtenissen (adaptief)
Het is de wereld van normstelling, regelgeving en handhaving (van gedrag in de parken). In het milieubeleid wordt deels preventief, deels curatief, gereageerd op “emissies” en er worden normen gesteld, vergunningen verplicht gesteld. Er wordt ook nog steeds gereageerd op incidenten, maar dat komt nu in een andere context te staan (vangnet in plaats van kern). Legitimiteit (gezag) van overheidsoptreden ontstaat op basis van de helderheid en haalbaarheid van regels en normen en de mate waarin deze zonder aanzien des persoons worden gehandhaafd.
Onderkennen van de structuren die tot patronen leiden en bouwen van nieuwe (ontwerpend).
Wellicht komen de patronen voort uit een maatschappelijke taakverdeling, waarin het milieuprobleem als probleem van de overheid wordt gezien (en dat wordt misschien zelfs wel versterkt door het regelgevend en handhavend optreden van die overheid). Het is dan zaak om anderen medeverantwoordelijk te maken voor wat er gebeurt. De overheid gaat convenanten sluiten met andere overheden, koepels in het bedrijfsleven, etc. Er ontstaan overlegstructuren, waarin beleid (en het draagvlak ervoor) wordt getoetst (poldermodel). Bepaalde taken worden naar andere overheden of zelfs de markt gebracht. Naast de oorspronkelijke incidentbestrijding en handhaving komt een veelkleurig web van structuren en overlegvormen dat versterkend (onder andere door zelfregulering en draagvlak) maar ook sterk corrigerend optreedt op het overheidsgedrag. De overheid gaat zichzelf anders zien en problemen ook anders definiëren. Gezag ontstaat mede door de mate waarin de overheid in deze structuren zowel voortgang bereikt als het zelfregulerend vermogen in die structuren weet te bevorderen en ruimte geeft. Als dat leidt tot een al te grote soepelheid in normstelling en handhaving (Enschede en Volendam en de grote branden in de nationale parken) komen de eerste twee gedaanten weer wat sterker terug, maar altijd anders dan voorheen. De politiek gekozen visie op het milieu en de wijze van omgaan met de problematiek daarin blijft leidend.
Diversiteit in visies op probleem en aanpak naast elkaar (Reflectief)
Diversiteit in visies op het probleem en aanpak heeft altijd bestaan, maar ze komen nu hoe langer hoe meer tot uiting in het milieubeleid. Er komen nu geluiden uit VROM over niet alleen maar absolute plafonds in emissies, maar ook relatieve, over het mogen sparen en verhandelen van emissierechten. Als dat zo is worden emissies niet alleen maar gezien als uitbuiting en vervuiling van het milieu en een misdaad tegen de generaties na ons (vergelijk de primaire reactie op brand), maar ook als een economisch goed en worden economische wetten en instrumenten een onderdeel van een meer genuanceerd en op maatwerk georiënteerd milieubeleid. De oude gedaanten blijven bestaan, maar convenanten, regelgeving en handhaving krijgen een ander gezicht in een wereld met verhandelbaarheid en relatieve emissieplafonds. Economische verleiding komt naast handhavende strengheid te staan. Complexiteit in structuren en beleid groeit en wordt omarmd. Gezag hangt waarschijnlijk vooral samen met de mate waarin de toegestane diversiteit in visies, aanpakken, structuren leidt tot succes op de effecten die men wenste te bereiken.
Agenderen en definiëren van de gewenste toekomst (verbeeldend)
Dit is de gedaante van het Rijksbeleid op het gebied van de Ruimtelijke ordening (om nog even bij hetzelfde departement te blijven, maar er zijn er meer), maar op het gebied van het milieubeleid zijn we zover nog niet, daar zoeken we nog naar ruimte in denken en maatregelen. Met de vierde en vijfde nota Ruimtelijke ordening schept de regering een beeld van de gewenste toekomstige ruimtelijke structuur in de wetenschap dat diezelfde rijksoverheid slechts op een enkel zij het gezichtsbepalend onderdeel ervan direct opereert. Het zijn investeerders en lokale overheden die dat beeld invullen en mogelijk maken. De tijd dat de Rijksoverheid voornamelijk zelf en alleen handelt bij de Deltawerken, het ontstaan van Flevoland, de aanleg van de rijkswegen, etc. is voorbij. Er komen uit allerlei hoeken kapitaalkrachtige initiatieven. Rondom Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing zijn hele bloeiende en krachtige wetgevende en uitvoerende structuren en organisaties vrijwel volledig afgebouwd. Gezag van overheidshandelen hangt met name samen met de mate van inspiratie, perspectief en initiatief die de overheid weet te ontlokken aan haar omgeving.
Het scheppen van een klimaat voor “Co-creatie”(verbindend)
In de eerste fasen ziet de overheid zichzelf als “Bestuur” en de samenleving als “Bestuurde omgeving”, als lijdend voorwerp dus. In de laatste fasen ziet de overheid zichzelf als onderdeel van, maar ook als medeschepper van een maatschappelijke, natuurlijke en economische biotoop, waarin een ieder van nature zijn eigen rol heeft en van elkaar afhankelijk is. De overheid schept niet alleen condities voor het scheppende sterke of beschermt niet alleen het zwakke (als het milieu), maar wil één van de verbindende krachten zijn in de biotoop waarin iedereen zijn eigen plek heeft. De overheid wordt naast incidentbestrijder, handhaver, structurenbouwer en agenderende partij ook waar nodig de moderator en verbinder in de maatschappelijke dialoog. Deze rol van schepper van het klimaat voor co-creatie zet alle voorgaande gedaanten, voorzover ze in tact blijven, in een ander licht.
Met deze schetsmatige typologie wil ik een invalshoek bieden om na te gaan waarmee de hardnekkigheid van bepaalde soorten problematiek samenhangt. Misschien denken we en handelen we rondom bepaalde beleidsvelden wel op een hele andere plaats in deze ladder dan op andere en kan het denken vanuit een volgend niveau van complexiteit een ander zicht geven op de blijvend smeulende en af en toe uitslaande branden die we meemaken. Een metafoor: de evolutie in het Amerikaanse denken en optreden in de laatste maanden als reactie op 11 september lijkt sterk op een zeer snel beklimmen van de ladder (terugslaan, de aard van de patronen begrijpen, coalities bouwen, meer diversiteit in opstelling toestaan dan de oorspronkelijke digitale, nadenken over een duurzame en verbonden stabiele bestuurlijke structuur in de regio, etc.).
Een belangrijk kenmerk van deze typologie is dat elke volgende gedaante alle voorgaande gedaanten omvat en verandert. Dat geldt ook voor de basis van de legitimiteit van handelen. Visies uitzetten zonder infrastructuur om direct te reageren op rampen is een relatief krachteloos gezicht.
Een vraag is of de overgangen tussen de gedaanten geleidelijk, onopvallend en probleemloos verlopen. Het zou kunnen, maar ik veronderstel dat in de meeste gevallen crisissen en vastgelopen situaties rond acute en hardnekkige problemen bijvoorbeeld, de sprongen op deze ladder markeren.
Als de complexiteitstheorieën die uit de biologie naar andere wetenschappen zijn overgewaaid toepasbaar zijn op deze wereld, dan worden structuren van grotere complexiteit (verder uit evenwicht en met een steeds intensievere wisselwerking en afhankelijkheid van hun omgeving) ook steeds stabieler en moeilijker te veranderen. Dat soort complexe systemen kennen uitermate sterke controlmechanismen, die adequaat reageren op bekende harde signalen uit de omgeving. Veranderingsprocessen worden dan steeds ingrijpender en moeizamer naarmate we hoger op de ladder komen.
Verschillende veranderingsprocessen
Veranderingsprocessen gaan soms als het ware vanzelf (na de komst van nieuwe leiders, technologische veranderingen), sommige andere worden ontworpen en veel daarvan gaan moeizaam. De theorie van organisatieverandering gaat vaak over dat soort ontworpen processen. Het gaat dan over rolverdelingen (sponsor, change-agent, target, advocate bijvoorbeeld), over fasen (plateau-planning ala het in stadia beklimmen van een hoge berg), over het omgaan met (luisteren naar vooral) weerstand, over leiderschap en visie e.d. Daar is weinig mis mee, behalve dat veel wezenlijke veranderingen niet worden afgerond of mislukken bij gebrek aan uithoudingsvermogen of echt doorleefd draagvlak of met name als gevolg van niet goed begrepen complexiteit en impact van het proces dat de organisatie wordt geacht door te maken. Veranderingsprocessen kunnen niet goed zonder leiderschap, ontwerp, architectuur, denken in coherente fasen, organisatie, etc. Maar in mijn ogen is dat niet genoeg.
Met name in meer complexe processen als de sprongen op de ladder die ik hiervoor heb beschreven is meer nodig. Als ik veranderingen in beleid, structuren, regelgeving, functies en dergelijke “veranderingen in de architectuur van het zichtbare” mag noemen, dan komen die voort uit “de architectuur van het onzichtbare”. Met die architectuur van het onzichtbare bedoel ik de manier van denken over problemen, de helderheid van de visie van waaruit wordt gedacht en de mate waarin we in staat zijn staat zijn breder te denken dan de scope van onze eigen positie (een duurzame als het ware ecologische kwaliteit van de bredere context waarin we werken als uitgangspunt nemen).
Als die architectuur van het onzichtbare niet expliciet wordt geagendeerd en verandert zullen alle pogingen om de architectuur van het zichtbare te veranderen uiteindelijk stranden.
Veranderen is daarmee altijd ook een organisch proces, waarin mensen hun eigen denken aanvullen en verrijken en van daaruit hun eigen veranderde context maken. Daarin komen perioden voor van terugslag en pijnlijk loslaten, van mislukte experimenten, van toenemend besef van de complexiteit en weerbarstigheid van wat we aan het doen zijn.
Wezenlijke veranderingsprocessen hebben in mijn definitie te maken met het fundamenteel willen leren van de hardnekkigheid van de problemen waarmee de organisatie worstelt en het aandurven van een diepgaand onderzoek van het denken dat richting geeft aan het handelen en organiserend vermogen van de organisatie
In mijn ogen is in dat soort processen een gericht en gedoseerd inzetten van dialoog om een organisch proces van “co-creatie” mogelijk te maken een noodzakelijke randvoorwaarde (als ik even mag lenen van de boven beschreven typologie moet ik veel ontwerpen van veranderings-processen typeren als passend in de beeldvorming van organisaties als bestuurde contexten en de veranderende werknemers als lijdend voorwerp). Waarschijnlijk lukken ingrijpende veranderingsprocessen alleen als de initiërende leiders zich met name wijden aan het agenderen en tekenen van de gewenste toekomst en zich profileren als medeschepper van een klimaat of biotoop waarin de organisatie (ook samen met zijn omgeving) de nieuwe toekomst ontwerpt. Dit klinkt wellicht over-harmonisch, maar behoeft bepaald geen summum van harmonie te zijn, zeker wanneer dat leidt tot loslaten van oude succesformules en ontmantelen of ingrijpend anders inzetten van grote delen van de organisatie.