de opgave van het lokaal bestuur

Probleemstelling

Wie de stukken leest rond de kabinetsformatie, de presentaties op het FAMO-congres en linkedin-discussiefora ziet een aantal lijnen opdoemen

Voor 2011 zullen de financiële vooruitzichten nog meevallen. De nullijn wordt gehanteerd en er komt een lichte (tijdelijke) compensatie voor krimpregio’s. De pijn is nog overzienbaar, behalve wanneer men in een uitzonderlijke situatie verkeert als een volstrekt gebrek aan reserves, een uitzonderlijk sterke krimp van de bevolking, of een sterk rentekosten genererende grondpositie, een slechte arbeidsmarkt, etc..

Voor de jaren erna lopen de schattingen van het trap-op-trap-af-effect uiteen van een korting 1,2 miljard op het gemeentefonds tot 1,8 miljard in de komende kabinets- en collegeperiode, afhankelijk van de uitkomsten van de formatie. Het zal waarschijnlijk, alleen al op het gemeentefonds, afgezien van teruglopende eigen inkomsten uit grond e.d., nog te bedenken kortingen op meer specifieke uitkeringen,etc. neer komen op circa € 100 per inwoner.

Alle partijen wensen het mes in de bureaucratie, wat men zich daar concreet bij voorstelt is nog onduidelijk, maar ook gemeentelijke organisaties mogen waarschijnlijk zich verheugen op een opgave waarin de ambtelijke organisatie meer dan proportioneel dient te krimpen

Er is sprake van decentralisatie van een flink deel van de AWBZ en de jeugdzorg en nog wat thema’s. Daar zijn naar verhouding enorme geldstromen mee gemoeid die zullen leiden tot een verdubbeling van de gemeentelijke huishouding. We hebben in Nederland de gewoonte om dit soort operaties gepaard te laten gaan met efficiency-kortingen van rond 10 %, maar daarnaast leidt een dergelijke operatie tot voor gemeenten ongekend grote risico’s, omdat we de vraagzijde niet kunnen beheersen en de uitvoering vaak niet in handen hebben.

Het huis van Thorbecke is vaak onderwerp van gesprek. De waterschappen stonden ter discussie (uitvoeringstaken naar gemeenten, beleidstaken naar de provincie), maar dat lijkt even van de baan, landsdelige provincies, verdere schaalvergroting in het lokaal bestuur. Zelf hebben we in het lokaal bestuur op verschillende terreinen meegemaakt dat de beleidsrol van de gemeenten is verarmd door samenwerking op regionaal niveau op het terrein van veiligheid, vervoer, arbeidsmarktbeleid, bedrijventerreinen, ruimtelijke ordening, werkgelegenheid, etc. Er zijn shared service centers rond administratie en middelenfuncties, gezamenlijke inkooporganisaties, etc. Veel van de taken die in de raden veel aandacht krijgen worden uitgevoerd door ketenpartners die financieel in hoge mate onafhankelijk van het lokaal bestuur zijn of zelfs sterker. Het is bestuurlijk te druk geworden en de bestuurlijke organisatie moet veel overzichtelijker worden. Langzamerhand dringt het besef door dat het oude besturrscentristische paradigma vervangen dient te worden door een nieuwe besturingsfilosofie, waarin de overheid agendeert, bindt en samenbrengt opdat maatschappelijke partijen gezamenlijk thema's aanpakken die door de overheid alleen nooit kunnen worden opgelost.

De gemeentesecretarissen van de 100.000+gemeenten zijn een proces gestart onder de naam “systeeminnovaties” waarin de verhouding tussen de diverse overheidslagen en externe partners onder de loep worden genomen om taken beter en slagvaardiger met minder bureaucratie te doen. Ook dit kan grote gevolgen hebben voor het zeggenschapsdomein van de gemeenten en de daarbij behorende geldstromen, maar overigens ook voor de vraag waarvoor burgers eigenlijk nog een beroep op de overheid kunnen doen.

Samenvattend: Het jaar 2011 is een jaar waarin we kunnen anticiperen (en om dat goed te kunnen doen hadden we allang stevig begonnen moeten zijn) en tijd kopen door te bezuinigen op laag hangend fruit (efficiency, lucht uit de begroting, voor de hand liggende posterioriteiten benoemen, voorgenomen investeringen en intensiveringen heroverwegen voordat er verplichtingen worden aangegaan, inkomstenpositie nagaan), wetend dat er voor het lokaal bestuur een ongekend uitdagende periode start waarin het lokaal bestuur als collectief zichzelf op nieuw mag uitvinden en op de kaart zetten. Maar ook om per gemeente een goede bezinning uit te voeren op de vraag waar kansen liggen, wat de maatschappelijke functies van de lokale overheid in de eigen regio precies moeten zijn en waar de speerpunten in de eigen organisatie moeten liggen. Het gaat erom zo scherp mogelijk te definiëren waar gemeenten het meeste waarde kunnen toevoegen voor de burgers en het economisch/ maatschappelijk verkeer en hoe

De belangrijkste vraag is hoe we als lokaal bestuur sterker en met vitale taken en kwaliteiten uit de strijd komen. En niet hoe, met behoud van zoveel mogelijk van het bestaande, we met zijn allen wat goedkoper kunnen worden door dingen minder goed, minder vaak en met minder mensen te doen. We hebben nog nooit zo omvattend voor deze vraag gestaan en de antwoorden zijn niet te koop en niet vanzelfsprekend.

Procesdimensies

Waarschijnlijk zal in de komende periode elke gemeente (en zeker de grotere) voor de uitdaging staan om een aantal processen, gelijktijdig en in onderlinge samenhang te doorlopen. Ik zal ze hier kort benoemen in volgorde van urgentie en oplopende complexiteit.

In de eerste plaats: Bezuinigen op het voor de hand liggende (hierboven heb ik al een aantal kanten benoemd) en financiële risico’s in kaart brengen. We moeten tijd kopen door zo te opereren dat bestaande taken goedkoper kunnen worden uitgevoerd en op zijn minst een minimum aan politieke ambities kunnen worden opgepakt. Het traditionele spoor, waarin de essentie van de organisatie en het takenpakket niet ter discussie komt.

In de tweede plaats: Een veranderorganisatie bouwen in de organisatie, het bestuur, de volksvertegenwoordiging, de OR en vaste partners buiten de organisatie. Het gaat om het zoeken naar mensen die willen vernieuwen en ondernemen, het bestaande ter discussie kunnen stellen en dat in eigen kring verder uitbouwen tot aanpakken. Mensen moeten daarop worden geselecteerd, getraind en geschoold, gecoacht, gesteund en gedeeltelijk vrijgesteld. Deze groep dient de gist/het desem te vormen van een organisatie die zichzelf voorbereidt op een andere rol en vorm en andere relaties kan bouwen met de omgeving. Maar misschien is het belangrijkste wel het managen en levend houden van de combinatie van deze vijf processen in de organisatie

In de derde plaats: Een strategische discussie over de vraag waar de belangrijkste vragen liggen voor de gemeente, waar en hoe de meeste waarde kan worden toegevoegd, wat de rol van deze overheid in deze regio zou moeten zijn, waar de kansen liggen tot overdragen van taken en bevoegdheden aan partners, burgers of andere overheden. Het gaat om het uitzetten van een lange termijnstrategie, het zien en aanpakken van kansen en het durven snijden in het bestaande om dat mogelijk te maken. Dit zal voornamelijk een rol van bestuurders en politici zijn met hun partners in de omgeving, maar ze moeten worden gevoed door de organisatie en de veranderorganisatie onder ad 2.

In de vierde plaats: Om deze uitkomsten te kunnen implementeren moet de organisatie meer dan voorheen investeren in implementatiekracht (echt bouwen van een regiogemeente, een shared service center, een zorgaanpak die de risico’s beheerst, nieuwe vormen van regie en dergelijke). Er wordt bovenop de bestaande managementlast een enorme uitdaging gevraagd die voor de meeste overheidsmanagers en bestuurders nieuw en ongekend groot is. Uiteraard kan je dit gedeeltelijk op de markt kopen (als je vermoedt dat het om tijdelijkheden en eenmaligheden zal gaan maar ik vrees van niet), maar er zal dus ook hard moeten worden geïnvesteerd in implementatiemanagement rond complexe processen.

In de vijfde plaats: Alle gemeenten zullen betrokken raken bij de vraag hoe het huis van Thorbecke opnieuw moet worden ingericht. Deels om de immense taakuitbreidingen die er potentieel zijn op te vangen (zorgtaken bijvoorbeeld), deels om taken zindelijk over te dragen aan anderen (naar buiten in ketens, naar andere overheidslagen), deels om antwoorden te vinden op nieuwe vormen van bestaansrecht, deels om tot herschikkingen te komen van taken en bevoegdheden door systeeminnovaties, deels door hele nieuwe vormen van intergemeentelijke samenwerking en schaalvergroting te vinden en te implementeren. Daar zit een formele kant aan van taken en bevoegdheden, maar ook ligt daar uiteindelijk een pittige organisatorisch uitdaging en een uitdaging die nieuwe informatieposities vergt.

Bezuinigen en tijd kopen (laag 1 en 2 uit het plaatje)

De website van de VNG staat vol met praktische tips om te bezuinigen. Er is ook aardig wat ervaring mee. Zowel in de positieve zin, hoe moet je zoeken, als in negatieve zin, veel wordt nooit, anders of minder goed geïmplementeerd. Het levert vaak minder op dan van te voren bedacht, omdat onvoldoende rekening is gehouden met kosten die zich daardoor plotseling op andere plaatsen in de begroting voordoen (geen bladeren verwijderen in de herfst betekent de zomer erna veel vaker maaien, maar soms blijken de alternatieve kosten in heel andere sectoren op te duiken) of wegvallende inkomsten. Bezuinigingen doorvoeren vraagt veel implementatiekracht en draagvlak en inventief meedenken op de werkvloer. Daarnaast speelt een rol dat we in de afgelopen periode synergie hebben gezocht door bijvoorbeeld verschillende functies in één gebouw te laten werken of samenwerking hebben opgelegd in programma’s. Korten op het één betekent dan meer kosten of inspanning bij het ander. De complexiteit, kortom, van het terugdringen van uitgaven wordt vaak onderschat en dient programmatisch te worden aangestuurd. Er dient bij het min of meer technisch heroverwegen een grondige screening plaats te vinden van de volgende taakvelden:

Wettelijke en niet wettelijke taken (mate van beïnvloedbaarheid)
Investeringen (uitstelbaarheid)
Deelnemingen (risico’s en “zin”)
Huisvesting (meer flexwerken)
Inkoop (professionaliseren en samenwerken)
ICT (minder maatwerk, oude licenties en open source)
Inrichting van de bedrijfsprocessen (vereenvoudigen)
Personeel (beheersing formatie, minder boven-formatieven, achterhaalde vergoedingsregelingen)
Subsidies (achterhaalde prioriteiten)
Financieringsbronnen (voldoende co-financiering gezocht?)
Programma’s en Projecten (posterioriteiten en uitstelbaarheid, beter management en scherpere control)

Na de screening moet een scherp implementatieplan worden opgesteld, met een duidelijke bewaking van draagvlak en commitment van de uitvoerders, met veel aandacht voor de complexiteit van de onderlinge verwevenheden in de uitvoering.

De kwaliteit van de veranderorganisatie (blauwe U-pijl)

Het zal moeten met minder mensen straks. Dat is zeker. Maar zoals hierboven is uiteengezet, gaat het ook om anders aankijken tegen taken, doelen, toegevoegde waarde, tegen de manier waarop we werken en processen organiseren, om de manier waarop we de organisatie runnen, om de manier waarop we samenwerken met derden en andere overheden. Het gaat, kortom, om het ontwikkelen van een andere manier van kijken naar jezelf in je werk en de rol van de gemeente in de samenleving. Alle geledingen in de organisatie en dicht om de organisatie heen hebben daar hun rol en bijdrage in. Vanzelfsprekendheden moeten worden losgepeuterd en met draagvlak worden omgezet in ideeën waar beslissers wat mee kunnen.
Er moet dus een veranderorganisatie worden gebouwd, waar alle geledingen op één of andere manier zich in vertegenwoordigd weten of vertrouwen in kunnen hebben.

De context waarin de veranderorganisatie zijn werk moet doen is zonder meer verre van veilig. Er komen voor burgers en gesubsidieerde instellingen vragen achter hun vanzelfsprekendheden, het werk van jezelf en je collega’s komt ter discussie en de kans dat er binnen de Raad belangenbehartiging plaatsvindt die leidt tot stellingen als “dit getuigt van groot politiek onbenul” is groot. De deelnemers moeten door de bestuurlijke en ambtelijke top worden beschermd en gesteund.

Het is een al lang bekend feit, dat veel beleid en regelgeving is gestoeld op incidenten, waarvan mensen vonden dat ze nooit meer mochten plaatsvinden. Het indammen van risico’s lijkt af en toe wel de corebusiness van de politiek. Ook wordt veel beleid bedacht om iets te stimuleren. De economie moet worden gestimuleerd, het ondernemerschap van allochtone werklozen, de arbeidsdeelname van vrouwen, etc. Achter al dit gedachtengoed liggen beelden over hoe je beschermt of stimuleert en maar al te vaak zijn die beelden op zijn minst gedeeltelijk onjuist of onvolledig. Daarnaast hebben overheidsorganisaties de neiging om meer uit te gaan van hun “rol” (en laten mensen en afdelingen allerlei dingen over aan andere afdelingen) of regels en bevoegdheden. Niet de klant en diens behoeften staan dan centraal, maar de rechtmatigheid, de procedure, etc. Er is op dit punt al aardig wat beweging, maar nog lang niet genoeg.
In het bedrijfsleven staat vaak de vraag centraal hoe men het beste kan inspelen op de behoeften van de klant: hoe kan ik met mijn dienst of product waarde toevoegen aan de bedoelingen van mijn klanten en partners. Burgers gaan zich ook steeds meer als vragende klant gedragen en de legitimiteit van het overheidshandelen wordt daaraan ook afgemeten. Willen overheden een relevante partner blijven voor burgers en ketenpartners zal dan ook die vraag meer centraal moeten komen staan. Als je met die ogen naar overheidsorganisaties kijkt wordt er veel gedaan dat niet goed is uit te leggen.

Het gaat dus niet alleen om de kunst om creatief te denken buiten de paden van de huidige werkelijkheid, maar ook om de kunst om dat zo te doen, dat mensen in de organisatie, omgeving en politiek gaan meedoen en zich veilig weten, hardop meedenken en gaan voor wat ze zelf mee hebben ontworpen en gepland. In die zin moet de veranderorganisatie niet alleen geholpen, getraind en gecoacht worden om zelf tot ideeën te komen, maar ook als een soort trainers voor hun eigen context kunnen werken.
Het gaat dus om een soort “train de trainers formule”.

Voor meer achtergrond zie www.shift-aim.net onder dialoog: hardnekkige problemen en mentale modellen.

Een strategische herbezinning (laag 3 in het plaatje)

Er zijn in de afgelopen decennia al aardig wat kerntakendiscussies gevoerd en veelal met wisselend resultaat. Het spannende van dat soort discussies was vaak dat men taak voor taak afliep en zonder al te veel criteria over wat een taak nu wel of niet een kerntaak maakt. Daarna, en vooral herindelingsgemeenten hebben daar weer ervaring mee, zijn strategische verkenningen gemaakt in veel gemeenten. Maar dit soort verkenningen hadden meestal meer tot doel om harder te groeien en het voorzieningenniveau op te krikken (meer hbo, meer kunst, meer ICT-bedrijven, meer topsport, etc., maar ook in elke kern een multifunctionele accommodatie of een brede school, of…).
De vraag naar het bestaansrecht van het lokaal bestuur en de belangrijkste maatschappelijke doelen en effecten is dan meestal minder scherp aan de orde geweest. De huidige situatie lijkt te vragen om een strategische bezinning waar het gaat om echt vanuit maatschappelijke doelen naar beleid en voorzieningen kijken, naar kwaliteitsniveaus, naar meer overlaten aan burgers en organisaties, met het oog op een noodzakelijke focus op het meest belangrijke om waarde toe te voegen aan burgers en samenleving.
Een aantal kernvragen voor een dergelijke bezinning is bijvoorbeeld:

Waar is de gemeente voor en waar zijn andere instanties primair verantwoordelijk?
Formuleer criteria waarom een kerndoel tot het exclusieve domein van de (gemeentelijke) overheid moet horen, waar co-creatie mogelijk en waar het primaat aan een derde partij (publiek of privaat) over kan worden gelaten.
Wat is voor de gemeente en wat moeten burgers zelf regelen?
Wat kan er samen met het bedrijfsleven worden ontwikkeld?
Wat kan (beter) aan de samenleving zelf worden overgelaten en welke rol heeft de gemeente daarbij (nog)?
Moeten we niet veel meer van een samenleving waarin elk risico uitgesloten moet worden naar een samenleving waar mensen primair zelf verantwoordelijk zijn?
Moeten gemeenten (van bepaalde omvang) nog wel alles zelf willen doen?
Welke visie en daarop aangepaste strategie heeft men voor de lange termijn. Kijk daarbij niet alleen naar je eigen (gemeente)grenzen, maar ook naar de omgeving en regio waarin je opereert.
Kijk niet alleen naar de specifieke doelen in engere zin, maar ook naar relaties met andere aspecten.
Denk na over met welk soort apparaat de kerndoelen het beste uitgevoerd kunnen worden. Stel niet de bestaande ambtelijke organisatie voorop, maar ga uit van een flexibel uitvoeringsmodel.
In het verlengde daarvan: overweeg of daarbij scherpe doelstellingen horen en voor het bereiken daarvan een budget beschikbaar gesteld moet worden, waarbij het resultaat ijkpunt moet zijn en niet of dat gebeurt met vaste medewerkers of externen.
Overweeg of bij de keuze voor heldere beleidsdoelen niet kan worden volstaan met een kleiner beleidsapparaat.
Hoe kan ervaring en kennis in de eigen organisatie geborgd worden.

De procesmatige vraag hierbij is of een dergelijke discussie met name intern moet worden gevoerd met een stevige inbreng en kompas vanuit het bestuur of dat van meet af aan externe partijen, raadsleden en OR-leden bij een dergelijke dialoog moeten worden betrokken. De interne aanpak schept een zekere veiligheid met een minimum aan zekerheden, de open aanpak legt direct de spanningen bloot en kan een slecht beheersbare externe dynamiek oproepen. Toch pleiten wij ervoor zo snel mogelijk de gesubsidieerde en meeproducerende externe partijen te betrekken in het vinden van nieuwe wegen die tegen minder inspanning misschien wel meer resultaat opleveren. Ook dit weer vraagt veel van de kwaliteit van de gespreksleiding en gespreksvoering vanuit de gemeente. Als externen bereid en in staat zijn de probleemstelling die tot de vragen leidt te doorzien, heb je meer aan partners, dorpsraden en ondernemingsraden die zich mede verantwoordelijk weten voor het proces dan wanneer ze later met vrijwel
voldongen politieke feiten worden geconfronteerd.

Implementatiekracht (blauwe U-pijl omhoog)

De implementatie van de beslissingen die in de vorige fase worden genomen is een onderwerp apart. Bij betrekkelijk ongecompliceerde voorstellen kan worden gewerkt met een strakke (blauwdrukachtige) aanpak. Scherpe resultaatbepaling, een projectaanpak met een gedetailleerd plan van aanpak met voortgangscontrols en budgettering. Bij complexe zaken ligt het spel anders, dan zal de aanpak communicatief, inspirerend en lerend moeten zijn voor alle partijen, zowel op de werkvloer als in bestuur en management. Het gaat dan meer om doel en effect dan concreet resultaat, om lerend zoekgedrag en veel overleg, voortdurend bijsturen om op de perspectiefrijke weg te blijven. Dat vergt andere controls, meer programmatisch werken en versimpeling van bestuurlijke hulpstructuren.

Voor de bepaling of iets complex is of niet zijn zes dimensies van belang:

Maatschappelijke en functionele kenmerken:

1 Aantal externe belanghebbenden met eigen machtsdomein

2 Inhoudelijke complexiteit (veel beleidsterreinen betrokken, mate van nieuw zijn)

3 Juridische, fysieke, financiële, etc. beperkingen

Relationele kenmerken

4 Politieke en bestuurlijke eenheid of spanningen en tegenstellingen

5 Belangentegenstellingen of eenheid in het management

6 Ingekaderde uitvoering of professionele autonomie op de werkvloer

Naarmate meer dimensies in hogere mate complex zijn zal een meer democratisch en communicatieve benadering noodzakelijk zijn met veel inbreng vanaf de werkvloer en externe betrokkenen. Mijn vermoeden is dat in veel gevallen zo zal zijn. Ook in dat geval is een Train de trainers aanpak wenselijk.

Systeeminnovatie (laag 4)

Een vijfde aspect betreft de vraag of we binnen het decentrale bestuur niet toe zijn aan een systeemwijziging en systeeminnovatie. Dat kan betrekking hebben op de inrichting van het openbaar bestuur. Ik denk daarbij aan een samensmelting tussen provincies en waterschappen en beperken van het aantal provincies (meer landsdelig) en het aantal gemeenten. In principe een schaal van 60 – 80.000 inwoners als denkmodel waarbij deze gemeenten in staat moeten zijn om minstens 75 procent van alle complexe taken waar ze de komende jaren voor komen zelfstandig te kunnen aanpakken.

Het zou goed zijn als met ondersteuning van BZK een inventarisatie gemaakt zou worden wat een gemeente nodig heeft aan budget en aan apparaat om 75 procent van de gemeentelijke taken zelf af te handelen. Voor al die taken waar gemeenten samen moeten werken, Veiligheid, GGD, Milieu, handhaving, vervoer is het van belang dat er een eenduidige landelijke structuur komt. Dus niet het ene samenwerkingsmodel zus en het andere zo. Voor bovenlokale taken één samenwerkingsmodel.

Systeeminnovaties naar beleidsterreinen vergt een lange adem. De 100.00 plus gemeentesecretarissen hebben acht beleidsterreinen geïnventariseerd;

Werk en inkomen
Jeugd en onderwijs
Toezicht openbare ruimte
Zorg, AWBZ en welzijn
Openbaar vervoer, verkeer, en vervoer
Stedelijke belastingheffing
ICT

Het gaat bij deze innovaties meer om het opruimen van malle constructies over de verschillende overheidslagen en externe partijen heen dan om schaalvergroting en samenwerking.

Een belangrijk dilemma bij deze categorie maatregelen en processen is de vraag of je het openbaar bestuur niet verlamt als je zoveel tegelijk overhoop haalt en tegelijkertijd de vraag of niet juist de meeste winst en de minste schade te verwachten valt als je hier rigoureus mee aan de slag gaat. In belangrijke mate geldt hier dat een sterke regie vanuit de rijksoverheid nodig is om resultaten scherp te krijgen, maar dat de resultaten alleen ook echt ontstaan als er van onderop heldere initiatieven ontstaan, in onderlinge samenwerking. Ik vermoed dat het van belang is als gemeenten op dit punt ook eigen discussies starten (vanuit de strategische verkenningen) en initiatieven ontplooien.

Die zaken die men op eigen kracht aanpakt zullen veelal samen met de omgeving moeten worden verkend. Het gaat dan om het vinden van gezamenlijke nieuwe benaderingen, met nieuwe rolverdelingen om in een gemeente gezamenlijk de belangrijkste issues op te pakken.

Bijlagen:
Organisatiebreed leiderschap in verandering.pdf	[ ]	469 Kb

Plaats reactie

JComments